Panorama Mundial

1. Introducción

En 1990, cuando se desploma el orden bipolar de Estados Unidos y la Unión Soviética, el producto interno de China era veinte veces más pequeño que el de Estados Unidos. A 2020, la diferencia se ha reducido a 1.5 veces y sigue  acortándose. En términos de paridad de poder adquisitivo, China ya tiene la primera economía del mundo. Al mismo tiempo, Beijing ha logrado traducir su crecimiento económico en una impresionante red de influencia económica y diplomática y un gran poderío militar; por ejemplo, ha llegado a construir la marina de guerra más  grande del planeta (Banco Mundial 2020; Kalyanaraman 2020).

En efecto, tres décadas después de la caída del que denominamos Orden de la Guerra Fría (1945-1990) y luego de algunos reordenamientos transitorios, la polaridad, o distribución internacional de poder, ha vuelto a adquirir una fisonomía bien definida, que podría ser duradera. Nuevamente se distingue dos grandes polos de poder, en este caso Estados Unidos y China.

Desde comienzos del siglo XXI China apareció como un nuevo polo con extraordinaria fuerza, sobre todo en lo económico. Hace siete años (2013) reveló su propósito de rivalizar con EE.UU. y convertirse en una superpotencia integral, alineando importantes herramientas para lograrlo.

Por su parte, Washington ha reconocido, tal vez un poco tarde (en su Estrategia de Seguridad 2018), que Beijing no se comporta precisamente como un solícito aprendiz de sub-hegemón sino como un rival global al que debe hacer frente.

Creemos que no puede hablarse de un orden apolar frente a la presencia ubicua de estos dos gigantes; ni tampoco de multipolaridad, porque no se divisa en el panorama internacional actual, ni se anticipa a mediano plazo, otro polo de poder e influencia que se acerque al nivel de EE.UU. y China (habida cuenta de que hay diferencias entre ambos).

Puede prestarse a confusión que tanto la diplomacia china como la rusa se refieran a un designio de hacer el mundo “más multipolar”, pero esta es solo una expresión retórica para decir, en realidad, menos unipolar, es decir, menos centrado en EE.UU.

Si hiciéramos un esfuerzo y quisiéramos encontrar otros posibles polos, podríamos mirar a la Unión Europea (considerada a comienzos de siglo por algunos como una nueva superpotencia). Hallaríamos que en cincuenta años de empeño no ha conseguido convertirse en un actor internacional unificado[1] y que desde 2008 viene padeciendo disensiones y crisis internas (incluyendo la salida del Reino Unido). Otros actores individuales de peso, como Alemania, India, Japón o la misma Rusia, simplemente no revelan en su comportamiento el  propósito de formar un polo independiente.

2. Órdenes Transitorios desde 1991

A la repentina desaparición de la Unión Soviética siguió la constitución por  default de un orden unipolar encabezado por EE.UU. (1991). En un mundo inestable por el fin del ordenamiento de la Guerra Fría, Washington se abocó inicialmente a reorientar los rumbos del ex bloque soviético, a fortalecer su propia inserción en la economía mundial (NAFTA y otros arreglos regionales) y a pacificar el Medio Oriente.

El atentado de las Torres Gemelas favoreció la adopción de una estrategia de inspiración neoconservadora de implantar a ultranza la democracia liberal, empezando por el convulsionado Medio Oriente.

Fue en este empeño —en Afganistán, Iraq y también en la “Primavera Árabe”— que Washington empleó, infructuosamente, sus mayores energías en su momento triunfal de  ejercicio  no contrastado de poder en el mundo.

Los altos costos y pobres resultados de las  acciones radicales de Washington pronto se  reflejaron internamente en un vuelco adverso de la opinión pública, que fue devolviendo el poder al Partido Demócrata. Al mismo tiempo, una gran crisis financiera (2008) remeció el país  (cambiando la actitud de la población hacia la interdependencia económica) y se extendió por el mundo, creando penuria y mostrando una vez más la cara catastrófica del capitalismo.

En el plano político-económico internacional se desvanecían, mientras tanto, las condiciones para un orden unipolar: Brasil, Rusia, India y China (BRIC) unían fuerzas para contrapesar el poderío estadounidense; el G20, incluyendo varias potencias emergentes, era incorporado a la gobernanza mundial; Rusia volvía a actuar independientemente en Georgia, con el impulso propio de una gran potencia; y la China cosechaba los frutos de su ascenso económico con una creciente influencia política en el Asia.

En ese momento, después de 17 años (2008), consideramos que se puede hablar del fin de un Orden Transitorio Unipolar de EE.UU. y del tránsito a un orden internacional en el que el ascenso e influencia de China se vuelven de importancia central. A este segundo orden transitorio lo denominamos del Ascenso de China.

¿Pudo haber arrojado distintos resultados para el futuro de la polaridad el orden unipolar de EE.UU. y el ejercicio de un poder global por Washington?

Los estadistas estadounidenses impulsaron de manera unilateral desde 2001 un orden de contenido controversial y basado en la fuerza, que era poco viable a largo plazo. Pese a esta predilección por la fuerza, también puede decirse que fracasaron desde un punto de vista Realista, al poner su mayor empeño en objetivos que no eran esenciales para la prolongación de su primacía (destruir el Fundamentalismo Islámico y controlar el Medio Oriente).

Diluyeron así los esfuerzos para neutralizar las que en realidad eran las mayores amenazas para que se diera un segundo “Siglo Americano”: el ascenso de China y la recuperación de Rusia.

En efecto, en el Asia, a partir de 2008, China se convierte en el primer socio comercial de la mayor parte de sus vecinos. Desempeña un rol central en redes regionales de producción industrial que hacen a sus vecinos acumular superávits comerciales con ella. Al mismo tiempo, participa activamente en organismos y foros regionales, sobre todo en torno a Asean, motor de la integración regional. En el plano bilateral, celebra cumbres frecuentes y promueve la cooperación con todos sus vecinos.

La demanda china de materias primas y alimentos sostiene desde 2003 un constante crecimiento económico y un mayor protagonismo internacional de muchos países en desarrollo, especialmente en América Latina.

La economía china provoca dramáticas expansiones en la demanda mundial de hierro y cobre. En 2009, pasa a ser la segunda importadora de energía del mundo (detrás de EE.UU.). A nivel de exportaciones, supera en el primer puesto mundial a Alemania (2009). En 2010, aumenta en 51% su comercio con América Latina, 37% con Asean y 33% con África (donde supera como primer socio a EE.UU.). Por otro lado, China se convierte en la primera economía  receptora de inversión directa en el mundo. A través de la compra de Bonos del Tesoro, se vuelve el primer país financiador del déficit comercial de EE.UU. También se convierte en 2010 en un exportador neto de capital en la forma de inversión directa. En resumen, a partir de 2008, la evolución de la economía china tiende a condicionar poderosamente la marcha de la economía mundial.

Sin embargo, a estas alturas el ascenso de China adquiere también implicancias políticas en el orden internacional. Esto lo viene a percibir más claramente Washington con la nueva administración demócrata de Obama (2009), que toma el relevo en un cambiado entorno internacional.

Lo que más preocupa a Washington no es la actuación multilateral de China en foros como el de los BRIC o el G20, ni sus crecientes lazos económicos con América Latina, sino los avances económicos y políticos que viene realizando en Asia del Este y el Sudeste, donde EE.UU. ha sido desde 1972 (gracias a la Déténte con China) la potencia hegemónica, contribuyendo de manera decisiva a la estabilidad y la paz en ambas áreas.

Entre 2009 y 2011, EE.UU. lanza su política de Pivote al Asia, con la cual afirma su “regreso” a la región, alejándose de la concentración que habían tenido sus acciones en el Medio Oriente durante los gobiernos de Bush. Washington apunta a subrayar un compromiso de largo plazo con el Asia-Pacífico y a convertirla en el área principal de su estrategia global en los campos militar, diplomático y económico. Para los chinos, se  trata de una política de contención regional.

China, por su parte, prosigue su línea de “Desarrollo Pacífico”, subrayando una política exterior de paz, confianza mutua y cooperación, aunque en la práctica incluye algunas acciones y reacciones fuertes de carácter diplomático y militar en el Asia (sobre todo en relación con reclamos territoriales) y continúa incrementando su gasto militar.

3. China define un mundo bipolar

Una inflexión significativa se produce con la asunción de Xi Jinping como Secretario General del Partido Comunista Chino, quien proclama la Estrategia de una Nueva Era en la evolución internacional de China (2013). En ella Beijing hace explícitos sus propósitos de promover su influencia global hasta igualar el status de EE.UU. y desarrollar una posición de liderazgo internacional. De esta manera, simplemente busca ajustar sus aspiraciones a la nueva realidad de poder que en décadas anteriores ha forjado.

Tres instrumentos respaldan de inmediato la nueva estrategia (entre 2013 y 2015): el Banco de Desarrollo de los BRICS y el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, llamados a liderar el financiamiento de proyectos de desarrollo en Asia y otras regiones emergentes; y la Iniciativa de la Franja y de la Ruta (BRI), un sistema interconectado de transporte, energía e infraestructura digital que se extenderá desde Shanghai hasta Lisboa, registrado en la Constitución China como el proyecto central de la Nueva Era.

El avance de la Iniciativa de la Franja y la Ruta ha sido importante; a la fecha el proyecto lo han suscrito alrededor de 65 países de Asia, Medio Oriente, África Oriental y Europa (incluyendo 16 países de Europa del Este e Italia). Rusia, a través de la Unión Económica Euroasiática, se ha asociado con China para el desarrollo de la Franja terrestre. Por otro lado, en la línea del objetivo estratégico de completa modernización de las Fuerzas Armadas, China ha registrado un aumento sin precedentes en la construcción de buques de guerra en 2014-2018 (Brands y Sullivan 2020).

Más allá de los objetivos de la Estrategia de Xi, el acercamiento de China con Rusia ha sido notable: cooperación energética y financiera; una cuasi alianza militar; y cooperación en la explotación de recursos en Siberia y el Lejano Oriente Ruso.

En este contexto de nuevas ambiciones y avances de Beijing, es importante señalar que la Estrategia de Seguridad de EE.UU. 2018 pasa a considerar a China como un competidor y a prever que, sobre todo en Asia Pacífico y Europa, EE.UU. tendrá que enfrentar a lo largo del espectro del conflicto una  serie de retos de parte de China y también de Rusia.

El panorama más reciente muestra, por el lado de China, la continuación de su ascenso, incluyendo un eficiente aunque controvertido manejo de la pandemia del Covid-19 (así como las potenciales ventajas que derivaría de este manejo y de una temprana recuperación económica). Por el lado de EE.UU., por el contrario, aparece una brusca tentativa de reacomodo hegemónico por la administración Trump, disminuyendo costos y compromisos externos y apelando al unilateralismo. Esta actitud ha traído fricciones de Washington con sus aliados y una erosión del liderazgo internacional estadounidense, así como serios desacuerdos internos. También incluye últimamente la adopción de una actitud más crítica y aun hostil hacia China.

Este panorama nos mueve a pensar que las distancias relativas en poder y niveles de influencia entre China y EE.UU. se han acortado aún más y que Washington parece contemplar una estrategia de confrontación que le ayude a frenar y disminuir a un actor al que ya considera su adversario global. De esta manera, podría afirmarse que desde 2017 (comienzo de la administración Trump) nos hallamos en un orden propiamente bipolar y con tendencia a una mayor polarización.

El Orden transitorio del Ascenso de China alcanzó a durar solo una década (2008-2017); no condujo, a diferencia por ejemplo, del ascenso de Alemania frente a Inglaterra (1871-1914), a una gran guerra entre los principales protagonistas. La actual interdependencia económica entre ambas potencias podría explicar la ausencia de una guerra; sin embargo, los lazos económicos no han tenido el peso suficiente para llevar a un entendimiento estabilizador, aun temporal, entre EE.UU. y China.

Entendemos que el ordenamiento anterior acabó porque se llegó a una aproximada paridad de influencia global entre la potencia ascendente y la hegemónica. También porque EE.UU. renunció a sus curiosas expectativas de que China se adaptaría a los valores y normativa originales del orden existente y aceptaría una segunda posición jerárquica en este.

Es cierto que ambas potencias no se hallan en condiciones idénticas. EE.UU., al igual que en su situación frente a la URSS durante el orden de la Guerra Fría, mantiene la capacidad de presidir un clima hegemónico (a base del conjunto de sus capacidades militares, económicas y normativas) y tiene una mayor injerencia en el manejo del orden global.

China, por su parte, ha dejado de ser una potencia emergente; ahora es una potencia establecida en el primer nivel de la jerarquía de Estados, cuyo poder incluso podría superar al de EE.UU. en el curso de esta década (Kalyanaraman 2020). Sin embargo, los valores de China no coinciden completamente con los valores centrales del orden y sus intereses compiten con los de la potencia hegemónica y rectora del orden.

Beijing aspira, entre otros reajustes, a una redefinición de ámbitos de influencia. En términos geopolíticos y geoeconómicos, plantea respetar los intereses estadounidenses en las Américas y el Este del Pacífico, a cambio de una actitud similar de Washington con respecto a los intereses chinos en el Pacífico Oeste y el Asia.

Con ello implica nada menos que el abandono de los compromisos de seguridad de EE.UU. en el Este y Sudeste asiáticos (Kalyanaraman 2020). Al mismo tiempo, muestra una deferencia hacia los intereses estadounidenses en América Latina que podría afectar la profundización de las relaciones económicas  de nuestra región con el gigante asiático (tema que merecería otro artículo).

REFERENCIAS

Alcalde, J. (2017). Las potencias del cambio. Rusia, India y China en la transformación del orden internacional. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú.

Brands, H. y J. Sullivan (2020). China has two paths to global domination. Washington DC: Foreign policy.

Kalyanaraman,S. (2020). The China-India-US Triangle: Changing balance of power and a new Cold War. New Delhi: Manohar Parrikar Institute for Defence Studies and Analysis.

[1] Desde la década de 1970 con el proceso de Cooperación Política y luego el Informe Tindemans.

Desde hace algunos años un conjunto de embarcaciones extranjeras, principalmente de pabellón chino, pero también coreano, español y taiwanés, entre otros, se dedican a la pesca de la pota (nombre con el que se conoce al calamar gigante o calamar de Humboldt) frente a las costas de nuestro país. Estas faenas pesqueras las realizan siguiendo una ruta que parte de las costas de Argentina para luego atravesar el estrecho de Magallanes y continuar por las costas de Chile, Perú y Ecuador.

El “dosidicus gigas” (nombre científico de la pota) es una especie transzonal. Aunque la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (CONVEMAR) no utiliza esa terminología, se entiende que considera especie transzonal a una misma población o poblaciones de especies asociadas que se encuentran “tanto en la zona económica exclusiva como en un área más allá de esta y adyacente a ella” (artículo 63.2). De ahí la preocupación por las faenas de pesca frente a nuestras costas, aunque se realicen en alta mar. Según el Comité para el Manejo Sustentable del Calamar Gigante del Pacífico Sur, su precio “se elevó sostenidamente desde 2016: en el 2018, el Perú registró exportaciones de pota por US$ 622 millones, y en el 2019 un 20% más” (El Comercio, 24-09-2020), habiendo sido China el principal destino de esas exportaciones.

En este contexto, el 22 de setiembre del 2020 la embajada de EE.UU. en el Perú twitteó: “¡Alerta! Una flota de más de 300 barcos de bandera de China con historial de cambiar nombres de barcos y desactivar rastreo por GPS está frente al #Perú. La sobrepesca puede causar enormes daños ecológicos y económicos. Perú no puede permitirse semejante pérdida” (sic). Ese mismo día, la embajada de China en Perú, también a través de Twitter, hizo público un comunicado en el que señaló: “Como un país grande y responsable en la pesquería, China siempre concede suma importancia a la protección del ambiente y recursos de la oceanía, y ejerce supervisiones y controles más estrictos a los barcos que están en operación ultramarina, al mismo tiempo de exigir consecutivamente a las empresas de pesca oceánica a respetar el Derecho Internacional y obedecer estrictamente las leyes y normas pertinentes del Perú, y limitarse en operar en alta mar. Esperamos que el público peruano no sea engañado por las informaciones falsas” (sic).

En cuanto al marco normativo para hacer frente a esta situación, hay que considerar las normas generales y regionales que se han ocupado de regular el aprovechamiento de los recursos naturales de los océanos, a partir de la división de estos en espacios dentro y fuera de la jurisdicción nacional. Desde el plano normativo general se debe destacar a la CONVEMAR y al Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios (Acuerdo de Nueva York).

La CONVEMAR establece que el Estado ribereño y los Estados que pesquen especies transzonales en áreas de alta mar adyacentes a la zona económica exclusiva de otro Estado procurarán, directamente o por conducto de las organizaciones subregionales o regionales, acordar las medidas necesarias para la conservación de esas poblaciones en el área adyacente (artículo 63.2). Por otro lado, precisa que la alta mar está abierta para todos los Estados, los que pueden ejercer la libertad de pesca (artículos 87.1.e y 116) sujeta a determinadas disposiciones orientadas, principalmente, a garantizar la conservación y administración de los recursos vivos en esa zona (artículos 87.2, 88 y 116 a 120).

Por su parte, el Acuerdo de Nueva York tiene como objetivo, entre otros, asegurar la conservación a largo plazo y el uso sostenible de las poblaciones de peces transzonales (artículo 2), principalmente, a través del establecimiento de principios rectores (artículos 5 a 7) y de mecanismos de cooperación internacional, a saber, las organizaciones y arreglos subregionales y regionales de ordenación pesquera (artículos 9 a 17). Este acuerdo establece, además, obligaciones para el Estado del pabellón (artículo 18) y normas referidas al cumplimiento y ejecución de tales obligaciones (artículos 19 a 23), que buscan garantizar el objetivo del tratado.

Lamentablemente, mientras que el Perú no es Estado parte de los referidos tratados, que establecen un marco normativo importante para regular estas faenas pesqueras y proteger nuestros intereses, China sí es Estado parte de la CONVEMAR y Estado suscriptor del Acuerdo de Nueva York. En ese sentido, el Perú no puede exigir, al menos valiéndose del marco convencional, el cumplimiento de las disposiciones antes comentadas.

Ahora bien, dentro del marco normativo regional, que sí es vinculante para los Estados involucrados en esta situación, está la Convención sobre la Conservación y Ordenamiento de los Recursos Pesqueros de Alta Mar del Océano Pacífico Sur (CORP PS), que establece la Organización Regional de Ordenamiento Pesquero del Pacífico Sur (OROP PS). La CORP PS tiene por objeto garantizar la conservación a largo plazo y el uso sostenible de los recursos pesqueros a través de la aplicación del criterio de precaución y del enfoque basado en los ecosistemas, para salvaguardar de este modo los ecosistemas marinos que albergan dichos recursos (artículo 2). La Comisión, órgano de la OROP PS, tiene como principales funciones: i) adoptar medidas de conservación y ordenamiento para alcanzar el objeto de la CORP PS, incluyendo, si procede, las medidas de conservación y ordenamiento relativas a poblaciones particulares; ii) determinar la naturaleza y grado de participación en la pesca de los recursos pesqueros, incluyendo, si procede, la de poblaciones particulares de peces; entre otras. Por cierto, las normas de la CORP PS se aplican en las aguas del Océano Pacífico situadas más allá de las zonas sujetas a jurisdicción nacional de conformidad con el Derecho internacional (artículo 5).

Zona de aplicación (artículo 5 de la CORP PS) Fuente: www.sprfmo.int

Actualmente el Perú y China son Estados parte de la CORP PS y, por lo tanto, miembros de la OROP PS. En febrero de 2020 la Comisión adoptó la Resolución CMM 18-2020, que contiene medidas de conservación y ordenación referidas a la pota. Esta Resolución entrará en vigor el 01 de enero de 2021. De ahí el problema: cuando ocurrieron los hechos mencionados al inicio, no existía una resolución vigente sobre la conservación y ordenación de la pota, a lo que se suma la insuficiente información científica que permitiría conocer el impacto de la extracción de pota por parte de las embarcaciones de pabellón extranjero en aguas bajo jurisdicción nacional o en áreas de alta mar adyacentes a estas.

De manera paralela al análisis jurídico, hay que tomar en consideración que esta situación nos ha puesto en medio de una pugna entre dos grandes potencias. Lo peligroso de esa posición es que nos exige tomar partido por uno de los dos bandos, decisión que al Perú le conviene retrasar el mayor tiempo posible. Quizá por esa razón las primeras reacciones ante la presencia de la flota extranjera fueron del sector privado y no del gobierno que, enfrentado a los tweets antes citados, respondió por dos vías. La Marina de Guerra del Perú emitió un comunicado, el mismo 22 de setiembre, en el que indicó que las flotas pesqueras en faena estaban “respetando los límites y zonas permitidas”, lo que estaba siendo monitoreado en tiempo real por la Dirección General de Capitanías y Guardacostas. Por su parte, el Canciller López Chávarri señaló que el Estado peruano, por un lado, le comunicó al gobierno chino su firme disposición de desalentar la pesca ilegal y, por otro lado, le comunicó a EE.UU. su malestar por el tweet que calificó de innecesario e impreciso, dejando en claro que el Perú no quiere verse involucrado en un impase entre EE.UU. y China (La República, 27-09-2020).

Apelar a las pocas normas internacionales que protegen nuestros intereses en el mar o “seguirle el juego” a EE.UU. podría implicar un enfrentamiento no deseado con China, nuestro principal socio comercial. Por ello, Chile, Colombia, Ecuador y el Perú, miembros de la Comisión Permanente del Pacífico Sur (CPPS) y, salvo Colombia, de la OROP PS, han preferido hacer una declaración conjunta en la que muestran su preocupación por las embarcaciones pesqueras de “pabellón extranjero” (no dicen chinas) que realizan faenas en áreas de alta mar adyacentes a sus costas, explicando a lo largo de esa declaración la problemática económica y de conservación que está detrás; algo que podría interpretarse como un reclamo indirecto y de baja intensidad, o un llamado al socio comercial a dialogar y tratar de llegar a acuerdos, mostrando como único elemento de presión el hecho de que la región está unida en torno a este tema.

Finalmente, se debe tomar en consideración que el interés que puede estar detrás del aumento de operaciones de pesca de pota por parte de embarcaciones de pabellón chino puede encontrar explicación en dos aspectos relacionados al escenario venidero a propósito de los hechos narrados. En primer lugar, como se señaló anteriormente, en enero de 2021 entrará en vigor la Resolución CMM 18-2020 de la OROP PS, que reconoce el sustancial aumento de la pesca de la pota en el área de la CORP PS desde 1990, así como la insuficiencia de información con respecto al estado de ese recurso. En ese orden de ideas, la referida resolución implementa disposiciones sobre recolección de información, monitoreo y control, así como la obligación de reportar anualmente al Comité Científico de la OROP PS las actividades relacionadas a la pota; información que será de vital utilidad para que la Comisión, en un futuro próximo, adopte medidas de conservación y ordenamiento referidas al total admisible de captura o a un esfuerzo pesquero total admisible y, por ende, sobre la participación de cada Estado en la pesca del recurso (artículos 20 y 21).

De conformidad con la CORP PS, cuando se adoptan decisiones relacionadas con la participación en la pesca de un recurso, la Comisión tiene en cuenta la situación del recurso y el nivel de esfuerzo pesquero existente con respecto a aquel, además de otros criterios como: i) las capturas históricas y regímenes y prácticas de pesca anteriores y actuales en el área de la CORP PS (artículo 21.a); ii) el cumplimiento de las medidas de conservación y ordenamiento previstas en la CORP PS (artículo 21.b); iii) la capacidad del control efectivo del Estado del pabellón (artículo 21.c); iv) los intereses y necesidades de los Estados ribereños en cuyas aguas se encuentre el recurso (artículo 21.f y 21.g); entre otros. Por ello, la situación bajo análisis no debe pasar desapercibida para el país y debe ser evaluada, también, a la luz del escenario venidero, particularmente, por las decisiones que pueda adoptar la OROP PS.

En segundo lugar, conviene analizar las herramientas jurídicas de las que dispone el Perú para tutelar sus intereses a propósito de la pesca en áreas de alta mar adyacentes a su dominio marítimo, así como de otros intereses que trascienden el ámbito de la extracción de recursos naturales. Como se ha advertido, el Perú únicamente dispone de la CORP PS y, con ello, de su calidad de miembro de la OROP PS para proteger sus intereses en alta mar (nótese que la CPPS toma decisiones de naturaleza más política que jurídica). Por ello, convendría estudiar la posibilidad de la adhesión del Perú a la CONVEMAR y al Acuerdo de Nueva York, cuya aplicación no solo ayudaría a fortalecer la protección de los intereses del Perú en materia de pesca en espacios más allá de su jurisdicción, sino también en otros asuntos relativos al ejercicio de libertades en alta mar.

El plebiscito histórico para determinar si Chile optaría por una nueva constitución realizado el 25 de octubre pasado obtuvo por resultado el triunfo de la opción “apruebo” por un amplio margen, 78.27%, mientras que la opción del rechazo alcanzó sólo un 21.73% de las preferencias. En un país donde el voto no es obligatorio, la participación ciudadana fue de 7’562,173 personas, una cifra importante y comparable a la de la última elección presidencial, número nada despreciable considerando la emergencia sanitaria y que la mitad del país —fuera del gran Santiago— estaba en algún tipo de confinamiento. Una significativa mayoría de la población chilena nunca había participado anteriormente en un sufragio plebiscitario.

Una particularidad interesante en la votación del domingo 25 de octubre, fue que la legislación chilena establece que los extranjeros que tienen una residencia de 5 años en este país tenían derecho a votar. En este sentido, 378,829 inmigrantes estaban habilitados para sufragar. Más de la mitad eran mujeres y un 36,5% oriundos del Perú (unas 138,381 personas). Para que tengamos una idea de la mayoritaria inmigración peruana en Chile, les siguen los ciudadanos bolivianos (43.440) y colombianos (42.048). En los próximos años habrá un número creciente de votantes haitianos y venezolanos que han migrado a Chile en los últimos años.

Una muy amplia mayoría de electores, casi 79%, decidieron simultáneamente que la nueva Carta Magna deberá ser redactada por una “Convención Constitucional”, lo que en otros países se conoce como una Asamblea Constituyente, que estará compuesta por 155 mujeres y hombres elegidos paritariamente el 11 de abril de 2021. De hecho, con la realización del plebiscito ha comenzado un ciclo electoral en Chile que durará hasta el 2022. Junto con la elección de los integrantes de la  Convención Constituyente de abril de 2021 —el mismo día de las elecciones generales en Perú— los chilenos elegirán a sus alcaldes y gobernadores regionales (estos por primera vez), lo que también implicará un enorme desafío para los consulados peruanos en Chile, que deberán organizar los comicios para los 100,000 ciudadanos peruanos residentes en ese país inscritos para votar.

Luego de la mencionada consulta del 11 de abril próximo, está previsto que el 21 de noviembre de 2021 se lleven a cabo las elecciones generales en Chile (Presidente y miembros del Congreso bicameral). De ser necesario, una segunda vuelta tendrá lugar el 19 de diciembre. Finalmente, durante el primer semestre de 2022, en una fecha aún por determinar, tendrá lugar el “Plebiscito de Salida” que llevará a los electores chilenos nuevamente a las urnas para aprobar o rechazar la nueva Constitución redactada por la Convención Constitucional.

La mayoría de representantes de los partidos políticos y analistas han resaltado que la participación electoral y el resultado del plebiscito fue un triunfo de la ciudadanía que se movilizó masivamente durante meses el año pasado y a inicios de 2021 a fin de demandar reformas sustantivas al modelo de desarrollo impuesto en la Constitución de 1980. La nueva Carta Magna deberá procurar una mayor legitimidad al sistema político vigente y constituir el instrumento que permita dar curso a las demandas sociales de las grandes mayorías. Más allá de la importancia simbólica que significará reemplazar una Constitución redactada durante la dictadura del General Pinochet —con reformas sustanciales introducidas durante el Gobierno del Presidente Lagos en 2005— la ciudadanía espera que se produzcan cambios significativos en las políticas sociales (pensiones, salud, educación, por mencionar las principales) a fin que se incorpore un enfoque de derechos humanos (derechos económicos, sociales y culturales) en lugar de la actual orientación.

El delicado arbitraje en el manejo de la situación por parte del Gobierno del Presidente Sebastián Pinera —al que le queda poco más de un año en el poder— y la capacidad o incapacidad de conseguir consensos de parte de las principales fuerzas políticas, así como el dinamismo que puedan tener los movimientos sociales para replicar el mayor levantamiento ciudadano desde la recuperación de la democracia, serán cruciales para el porvenir de ese país en los próximos años.

Procuremos entender qué es lo que ha producido el estallido social de octubre de 2019 en un país que supuestamente era un referente —no solo regional— de estabilidad política, adecuadas políticas económicas y el consiguiente ascenso social de las incipientes clases medias.

Es así que entre 1975 y 2015 el ingreso per-cápita se cuadruplicó hasta alcanzar los US $23,000 el más alto de América Latina. Entre 1980 y 2014 la pobreza se redujo del 45% al 8%. La esperanza de vida vio un aumento de 69 a 79 años. La clase media —según definición del Banco Mundial— creció entre 1990 y 2015 de 23.7% a 64.3% y la pobreza extrema se redujo de 34.5% a 2.5%. La educación superior se multiplicó por 5 en el mismo período, pero el múltiplo fue por 8 en las clases más bajas.  Un informe de la OCDE de 2017 señaló que Chile presentaba una mayor movilidad social que todos los demás países de la OCDE y otro informe del PNUD de 2019 mencionó que Chile tenía la posición más alta en Latinoamérica en el Índice de Desarrollo Humano de la ONU.

No obstante, analistas políticos y sociólogos sugieren que en la última década ha habido una continua y creciente erosión de la confianza pública en las instituciones cívicas y estatales e incluso religiosas y también en el concepto de democracia. En 2019 solo el 6% de la ciudadanía consideraba que la democracia funcionaba adecuadamente y el 47% consideraba que funcionaba mal (CEP 2019). En el caso de Chile es sintomático que instituciones como los Carabineros (Policía), los partidos políticos, las FF.AA. hayan perdido credibilidad y la confianza de la población. Asimismo, ha aumentado la percepción de corrupción y ha caído el nivel de confianza en el sistema judicial, ahora en el penúltimo lugar entre los países de la OCDE. Cerca del 60% de los ciudadanos considera que las instituciones del Estado son corruptas. Así también, existe una percepción de ineficiencia crónica en las instituciones estatales. Evidentemente, la serísima denuncia de abuso sexual por parte de un significativo número de sacerdotes de diversas congregaciones religiosas católicas ha contribuido de manera significativa a erosionar la confianza de la población en esta institución, que hasta hace pocos años era considerada sólida y con sostenida influencia en la sociedad.

Evidentemente desde hace años ha habido una constante prédica cuestionando el modelo económico y sus falencias, que con sus aciertos y errores llevó a Chile a convertirse en un país pujante en los últimos cuarenta años y a constituir un referente en la región. Sin embargo, cabe mencionar que ya durante esos años de pujanza económica, los estudiantes de colegios públicos y subvencionados hacían reclamos públicos ante las autoridades, inclusive con huelgas y “tomas” de colegios, acontecimientos que en el Perú serían impensables. Esta retórica aunada a un crecimiento económico decreciente —ahondado durante el segundo Gobierno de la Presidenta Bachelet (2014-2018)— y la falta de percepción por parte de las elites políticas del centro y del centro derecha del caldo de cultivo que esto significaba, finalmente provocó el estallido social sin precedentes el 18 de octubre de 2019.

Como lo señalamos en el párrafo anterior, el reclamo de la población ha sido transversal como lo demuestra la altísima votación obtenida por el “apruebo” y tiene como pilar a los jóvenes. Se trata de una juventud aspiracional que sustenta su protesta en el déficit de modernización del Estado, que reclama mayor protección social, mejor educación a más bajo costo, incremento en las pensiones y mejoras en el sector salud. Evidentemente debemos hacer notar que existe una sustancial mejora en el nivel de vida entre lo que vivieron sus padres en su niñez y juventud, pero hay también un factor importante de carencias y frustración. No podemos dejar de mencionar que también se observa un ingrediente ideológico representado en el Congreso por legisladores —entre ellos combativos y carismáticos jóvenes— que pertenecen a grupos políticos ideologizados con arraigo y aceptación popular.

Como se ha mencionado, los “Convencionistas” que serán elegidos paritariamente por votación popular para integrar la Convención Constituyente el 11 de abril de 2021 serán 155. Tendrán nueve meses para presentar un nuevo texto constitucional, plazo que solo puede ser ampliado por tres meses más. Los chilenos irán nuevamente a las urnas probablemente en abril de 2022 para aprobar o rechazar la nueva Constitución. Los partidos políticos deberán redoblar esfuerzos para que los votantes los elijan como miembros de esta Convención Constitucional. De lo contrario, los actores sociales estarán optando por la democracia directa, lo que no facilita la gobernabilidad.  Será muy importante el logro de consensos al interior de esa Asamblea, que esperemos logre refrescar las instituciones para hacerlas más creíbles y que la ciudadanía las sienta más cercanas.

Para concluir, cabe anotar que en la redacción de la nueva Constitución se analizarán temas importantes como por ejemplo el reconocimiento a los pueblos indígenas/originarios que estarán representados entre los “Convencionistas” para lograr su plena incorporación a la sociedad chilena. Asimismo, están los temas de género y paridad, asuntos sensibles que suelen suscitar conflictos en algunos sectores ideologizados o constreñidos por creencias religiosas profundas y muy arraigadas en vastos sectores de la sociedad chilena. Pero hay muchos otros temas más, que serán debatidos por una sociedad a la que se viene integrando una amplia migración extranjera, no solo de países vecinos, sino también del Caribe; la composición cultural chilena ha ido ampliándose en el sentido de la formación de una sociedad plural y multicultural, inexistente hace dos décadas.

El conflicto armado entre Azerbaiyán y Armenia por la disputa de Nagorno – Karabaj o Alto Karabaj, un territorio reconocido internacionalmente como parte de Azerbaiyán, pero cuya población es mayoritariamente armenia, se remonta al colapso de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). En 1988, cuando los países que formaban parte del bloque comunista comenzaron a separarse, la asamblea regional de Nagorno – Karabaj, que ya era una región autónoma dentro de Azerbaiyán, votó oficialmente para formar parte de Armenia, originando fuertes enfrentamientos entre Azerbaiyán y el movimiento separatista apoyado por Armenia (BBC News Mundo, 30 de septiembre de 2020).

Sin embargo, fue la independencia de Azerbaiyán y Armenia de la URSS, reconocida internacionalmente a inicios de 1992, la que elevó estos enfrentamientos a un conflicto interestatal entre armenios y azeríes (De Waal, 2013, p.174) que provocó la muerte de 30.000 personas y originó el desplazamiento de 492.000, incluidos 420.000 refugiados y 72.000 personas desplazadas internamente, de acuerdo con los datos de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM).

En medio de este escenario de guerra, Nagorno – Karabaj proclamó su independencia de Azerbaiyán en 1991, presentándose como la República del Alto Karabaj, la cual no es reconocida, hasta la fecha, por ningún país de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), ni siquiera por Armenia.

En 1994, cuando las fuerzas armenias ya habían logrado tener el control de Nagorno – Karabaj, Rusia logró mediar un alto el fuego entre Armenia y Azerbaiyán que lamentablemente ha sido violado por ambas partes, a lo largo de estos años. Precisamente la última semana de setiembre, intensas batallas en la región dieron inicio a un nuevo capítulo de violencia entre armenios y azerbaiyanos que hacía presagiar un trágico desenlace.

Sin embargo, el 9 de noviembre, luego de tres intentos fallidos de cese de las hostilidades planteados por el grupo de Minsk (grupo copresidido por Rusia, Francia y Estados Unidos encargado de buscar una solución al conflicto), el Primer ministro de Armenia Nikol Pashinyan, anunció —de manera sorpresiva— la firma de un acuerdo de paz con Azerbaiyán que contaba con la participación de Rusia.

Dos puntos importantes que señala este acuerdo son que Armenia tendrá que devolver a Azerbaiyán diferentes zonas de Nagorno – Karabaj y que ambas partes se mantendrán en sus posiciones actuales. Ello significa, sin duda, una victoria para Azerbaiyán ya que, no solo recuperará zonas de Nagorno – Karabaj y sus alrededores sin necesidad de ningún enfrentamiento, sino que mantendrá la posición que ganaron sus fuerzas armadas durante las últimas semanas de conflicto, en las cuales lograron recuperar varias zonas que estuvieron, durante décadas, bajo el control de armenios. Uno de los principales logros para los azerbaiyanos, es la recuperación de Shusha, una ciudad estratégica no solo por su cercanía a Stepanakert —capital de Nagorno Karabaj— sino por el significado histórico y cultural que esta representa para las fuerzas separatistas del Alto Karabaj.

Por el contrario, estos puntos implican una clara derrota para Armenia ya que no solo ha perdido territorios importantes durante las batallas de las últimas semanas, sino que tendrá que ceder a Azerbaiyán el control de diferentes zonas de la región. Al respecto, el Primer ministro armenio ha señalado que “el texto de la declaración es muy doloroso” para él y para el pueblo armenio, pero si no lo hubiera firmado, “la totalidad de la región habría pasado a estar bajo control azerbaiyano”.

Como vemos, si bien Rusia ha logrado que ambos países se sienten a negociar y finalmente firmen un acuerdo de paz, no se debe olvidar que este se firmó en un contexto en el que Azerbaiyán ya se consideraba ganador por el avance que venían teniendo sus fuerza armadas durante las últimas semanas de conflicto mientras que para Armenia, la firma de este acuerdo era la única opción que tenía para no perder el control de más zonas de Nagorno – Karabaj.

Precisamente por ello, podemos ver que, en el caso de Azerbaiyán sus ciudadanos han salido a las calles a celebrar el fin de la ocupación armenia en el Alto Karabaj, luego de que su presidente, Ilham Aliyev, declarara que el acuerdo tenía una “importancia histórica y significaba la rendición de Armenia”. Mientras tanto, la oposición armenia también ha salido a las calles de Ereván, pero para protestar contra la firma del acuerdo y exigir la dimisión de Pashinyan a quien han calificado de traidor.

Ahora bien, como señalamos, este acuerdo de paz fue mediado por Rusia, un país que ha jugado un papel sumamente importante en el desarrollo de este conflicto, no solo como miembro del grupo de Minsk sino por las acciones diplomáticas que este ha adoptado con ambos países. Pero la pregunta es ¿qué gana Rusia con la firma de este acuerdo? Uno de los puntos que se menciona en el acuerdo de paz, es que el gobierno ruso desplegará un contingente para el mantenimiento de la paz en Nagorno – Karabaj, a fin de garantizar que no se reanuden las hostilidades, con lo cual el gobierno de Putin tendrá presencia militar en la zona de disputa, por lo menos durante los próximos cinco años que señala el acuerdo. Desde 1994, esta es la primera vez que Armenia y Azerbaiyán aceptan la presencia de Rusia en la región en disputa.

Sobre este punto, no se puede dejar de mencionar a Turquía, un aliado incondicional de Azerbaiyán que, a pesar de no haber participado en las negociaciones del acuerdo de paz, tiene la consigna de enviar, al igual que Rusia, sus fuerzas de la paz para la supervisión del alto al fuego en Nagorno – Karabaj. Sin embargo, hasta el momento, solo ha logrado ser parte de la creación del centro conjunto ruso-turco que estará ubicado en Azerbaiyán y desde el cual se realizará la supervisión remota del cese de hostilidades. Habrá que estar atentos y ver si el gobierno de Erdogan logra que el presidente Putin acceda a que haya “otras botas” en el terreno, además de las rusas.

Pero más allá de las implicancias que este acuerdo de paz trae principalmente para Armenia y Azerbaiyán, en cuanto a la pérdida o la recuperación del control de territorios de la región de Nagorno – Karabaj, así como los beneficios que Rusia puede obtener de este, al permitirle tener presencia militar en la zona de conflicto, un aspecto que también ha sido recogido en el acuerdo de paz es el retorno de los desplazados internos y  refugiados a Nagorno – Karabaj y zonas contiguas, bajo el control del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).

Si bien todavía no se ha definido las condiciones en que se realizará el proceso de retorno, lo cierto es que la idea de regresar a sus ciudades genera en miles de armenios y azerbaiyanos sentimientos encontrados, no solo en aquellos que tuvieron que huir de sus ciudades durante las últimas semanas de conflicto sino también en los miles de desplazados internos y refugiados que dejó la guerra de los años 90. Ellos saben que tienen la posibilidad de retornar a sus lugares de origen, y es lo que mayoría desea hacer, pero también sienten miedo porque lo más seguro es que encontrarán sus casas destruidas y deberán empezar de nuevo. Para los armenios, el temor de regresar es aún más grande debido a que Azerbaiyán es quien ahora controla la mayor parte de Nagorno – Karabaj.

Frente a este contexto, los líderes de Rusia, Azerbaiyán y Armenia deben ser conscientes de que el tema humanitario es el más urgente ya que no solo es necesario que se generen mecanismos seguros para el retorno de miles de desplazados a sus ciudades, sino que se debe trabajar arduamente en la reconstrucción de pueblos que fueron totalmente destruidos durante los enfrentamientos. En el caso particular de Rusia, su mayor reto será garantizar la convivencia pacífica entre armenios y azerbaiyanos, a pesar de las marcadas diferencias culturales y religiosas que los separan y los han mantenido enfrentados durante décadas.

En conclusión, nos encontramos frente a un acuerdo que si bien ha puesto un alto al fuego en Nagorno – Karabaj, por ahora no resulta posible afirmar que este permitirá crear las condiciones adecuadas para llegar a la solución definitiva de este conflicto histórico, ni en el corto ni mediano plazo. Por el contrario, el contexto en el que este ha sido firmado, la marcada posición de los líderes de Azerbaiyán y Armenia, la reacción de su población, así como los antecedentes de violación del alto al fuego por ambos países, nos permiten afirmar que estamos frente a un acuerdo bastante frágil que corre el riesgo de ser incumplido por cualquiera de las partes.

Por ello, las acciones de Rusia deben contar con la cooperación de Francia y Estados Unidos, en su calidad de copresidentes del grupo de Minsk. De igual manera, será necesario definir la participación de organizaciones internacionales como ACNUR, el Comité Internacional de la Cruz Roja y otras que contribuyan a solucionar la crisis humanitaria en la zona de conflicto. En resumen, para que el proceso de implementación de este acuerdo de paz sea efectivo, resulta indispensable que se determine pronto, cuál será el rol que tendrá la comunidad internacional en este proceso, a fin de garantizar la transparencia de este y minimizar el riesgo latente de un posible incumplimiento.

Referencias bibliográficas

BBC News Mundo (30 de setiembre de 2020). Armenia y Azerbaiyán “al borde de la guerra” por Nagorno Karabaj. Recuperado de https://www.bbc.com/mundo/noticias-54362954

De Waal, Thomas (2013). The Black Garden: Armenia and Azerbaijan through peace and war (10ma edición). New York University Press.